刘士余的证交所转型:从纯交易平台到强大的监管者

摘要: 证监会主席刘士余半年内两次对证券交易所一线监管问题发声。

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文/来源:第一财经日报(上海) 作者/柳卿卿

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证监会主席刘士余半年内两次对证券交易所一线监管问题发声,先是表示交易所主动行使监管职能“不是职能越位而是履职到位”,近期又表示交易所“绝不是单纯的交易平台、必须是强大的监管者”。

在我国证券市场监管体系中,审批权和监管权长期以来都集中在证监会,这不仅给证监会的人力物力形成巨大压力,也导致监管不够及时贴近市场而出现许多问题。证券交易所作为市场交易信息和行为的汇聚中枢,具有一线监管的先天优势。

“坦率讲,过去我们的交易所一线监管职能发挥得很不够。2015年股市异常波动充分暴露了这一点。我们认识到,交易所绝不是单纯的交易平台,必须是强大的监管者。”刘士余8月25日在“证券交易所一线监管国际研讨会上”表示,所有的交易活动发生在交易所,所有的交易记录在交易所留痕,交易所抓监管责无旁贷。


市场监管第一关

证券交易所作为市场的组织者、运营者和自律监管者,处在资本市场监管体系的第一线,具有独特的优势和不可替代的作用。但是由于沪深交易所身份的特殊性,如何在证券市场监管架构中寻找到合适的位置,也是困扰沪深交易所的一个长期问题。

刘士余在研讨会致辞中表示,从国际上看,交易所天然具有监管的职能,并普遍为法律所确认。纵观交易所400多年的发展史,可以得出三个基本结论:一是交易所的监管职能与生俱来,二是交易所始终扮演监管角色,三是一线监管有丰富的实践。

“上世纪90年代末、本世纪初,交易所一度出现公司化浪潮,为解决营利和监管之间可能存在的冲突,对监管职能及履职方式进行了不同程度的分离。即便如此,交易所始终承担着一定的监管职能。”他说,近年来,也有不少国家反思国际金融危机的教训,通过不同方式强化了交易所的监管职能。

在中国,交易所监管职能从一开始就有法律依据。1993年国务院证券委发布的《证券交易所管理暂行办法》规定了交易所监管职能。1998年,交易所监管职能写入《证券法》,2005年修订的《证券法》规定得更加完善,明确了交易所规则制定权、实时监控权、异常交易账户限制交易权、纪律处分权等,为一线监管提供了法律依据。

在今年4月召开的深交所2017年会员大会上,刘士余对交易所一线监管的定位曾发表过更加系统、直接的观点。

他提出,交易所的功能定位随着市场经济的发展与时俱进,目前已经远不是简单的证券发行与交易场所的原始定位了。而《证券法》对交易所上市、退市最终决定权的规定,对交易所组织及监督职能的规定,对纪律处分权的规定,内涵是海量的,赋予交易所通过制定规则对市场“全方位”监管的权力。

“交易所具有实时全景式透视市场的法定职责,又具有贴近市场各类主体的天然优势,把一线监管的职责扛起来、扛得住,体现了市场运行和监管的内在逻辑。”刘士余在会员大会上说,交易所必须依法主动行使全方位的监管职能,包括对公司上市、退市和并购重组的实质性监管,这不是交易所职能的越位,而是交易所依法履职的到位。


转向一线监管

在2015年之前,可以看到沪深交易所在产品创新、平台创新等方面进行了不少尝试,甚至还提出改革已有板块、建立新板块等大胆的设想。不过,2015年股市异常波动集中暴露问题之后,交易所按照证监会的要求,加大了事中监管力度,工作重心开始逐步向一线监管转移。从市场层面来看,“忽悠式重组”、“暴力减持”等乱象得到遏制,市场生态也有明显净化。

比如今年5月减持新规出台后,沪深交易所也出台了专门规则,对违反规则的减持行为进行处分和监管;针对动机不纯、配合减持等“问题高送转”,交易所也加强一线监管,对披露“高送转”预案的公司,按照分类监管、事中监管、刨根问底的监管模式,把握信息披露审核第一关;针对停复牌中存在的“随意停、笼统说、停时长”问题,交易所也根据证监会要求加强引导,督促上市公司审慎行使停牌权力。

交易所的一线监管在并购重组当中体现更为突出。2016年6月证监会发布“借壳新规”,同时配套形成全链条、全环节、全主体的监管安排。其中,重组上市项目复牌前一律召开媒体说明会接受监督,交易所同步发布媒体说明会业务指引;交易所还要严格对重组上市行为的信息披露问询,“刨根问底”,进行信息披露监管;信披监管发现的线索,提交证监局及证监会作为现场检查的参考。

对于并购重组交易中相关方作出的业绩补偿承诺,证监会也高度关注,并要求交易所开展靶向问询,督促上市公司充分披露业绩承诺安排及履行情况。

刘士余25日表示,在一线监管方面,交易所还对上市公司信息披露实施“刨根问底”式的监管,对会员开展合规培训、专项现场检查,并且及时将违法违规线索上报证监会,形成了协同监管的合力。“总的看,这两年中国资本市场走得比较稳,得益于沪深交易所自觉担负起一线监管的责任,”他说,今后应充分发挥这方面的作用。


“看穿”市场

2015年股市异常波动暴露出很多问题,也让证监会看到过去没有充分发挥交易所的一线监管职能。

“从中国的实践看,交易所一线监管必须坚定不移地搞,还有改进的空间。”正如刘士余25日在研讨会上表示,中国的资本市场很年轻,设立沪深交易所不到30年,发育还不成熟;同时我们的市场又很特殊,投资者超过1亿人,个人投资者交易额占比超过80%。在这样的市场,保护投资者特别是中小投资者合法权益,是最艰巨的任务。

2016年以来,推动沪深交易所建立了“以监管会员为中心”的交易行为监管模式,即交易所督促会员管好客户,要求会员事前了解客户、事中监控交易、事后报告异常。这些举措恰恰是为了“看穿市场”,对风险及时发现并进行防控。

“中国的资本市场账户是可以看穿的。”刘士余25日表示,利用这一优势,可以通过加快中央监控系统的建设,来加强对跨境、跨交易所、跨账户异常交易的监测,使所有的违规交易都无处可藏。

对交易所而言,依法做实监管权力的同时,还要提升一线监管的能力。当前交易所一线监管正面临一些新的问题。

比如新产品新交易方式层出不穷的当下,交易所如何更好体现公共属性,为不同层次的市场参与者提供公平的机会;如何完善交易规则,科学确定异常交易行为的标准,既管好秩序,又不影响正常交易;交易所如何用好大数据、人工智能等新技术,发展监管科技(RegTech);如何加强一线监管跨境合作,共同打击跨市场操纵行为,等等。



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